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同城化发展，打破区域间行政藩篱的契机 | 李铁谈城市·财经杂志
要在尊重城市发展规律的基础上，允许城市之间的市场资源自动选择发展空间。ZF要根据空间规划和发展规划，解决基础设施和公共服务资源配置的问题。 
文/李铁 同城化的概念，就是在城市化发展到一定阶段，城市群或都市圈中的相邻城市实现资源和要素的合理配置，使要素的流动不受城市距离和体制的约束，在较短时间内实现城市间要素的通达，并实现城市间公共服务和基础设施水平的均等化。 所谓城市群中相邻的城市，就是空间上距离不太远，具有一定人口规模的城市。人口、产业和物流能够在较短的时间内迅速到达另一个城市，几乎相当于在同一个城市内的流通速度。这些城市的资源配置，不受行政管理体制的制约，可以完全实现市场化的高效流通。 在国际上，城市群的同城化现象非常普遍。例如在东京，从就业的角度来看，很多人住在距离东京轨道交通一小时通勤时间的中小城市和大城市，由于实现了高铁运输，上班的通勤时间也低于一个小时。再例如在德国的法兰克福，周边有许多20万人左右的中小城市，由于轨道交通的连接，可以在一个小时内实现城市间通勤。这些都是同城化发展的典型案例。 关键是基础设施和公共服务的同城化由于空间距离和交通手段的运用缩短了时间差，也缩短了城市间要素流动的时间，进而影响到人口和产业流向以及空间分布的变化。 从人口来说，可以实现城市间的就业和居住的分离。毕竟在都市圈核心城市或者大城市的房价和生活成本比较高，对于中低收入人口来说，选择在周边中小城市居住生活，可以降低居住成本和生活成本。由于距离中心城市主城区较远，这些中小城市与主城区的房价差距最大可达十倍左右。 从产业的角度来分析，中心城市因为土地价格昂贵，承受不起地价上涨的产业会自动向周边价格相对低的中小城市转移。即使是服务于中心城市的一些中小企业，也会利用周边中小城市的廉价土地和要素成本，作为产业生存和发展的空间载体。这是在选择物流运输的交通和时间成本与土地成本和租赁厂房成本或者是环境成本之间做出的最佳选择。 在城市化发展到一定阶段，较大的工业企业也要远离中心城市和主城区，向远郊区转移。如果交通运距缩短，在原中心城区居住的人口可以到郊区和远郊区就业，这也是产业同城化的一种现象。 基础设施和公共服务的同城化，是服务于城市群的必要保障。这里所说的不仅是修建基础设施项目的申报和审批程序，是否能跨城市实现，而是能否在地铁、管道、网络设施、公共交通等线路和管理上实现城市间的一体化管理。 例如一个城市开往另一个城市的公共交通线路和地铁线路，几乎等同于城市内的公交线路和地铁线路。各种基础设施的运营，是由各自城市下辖的公司管理，还是实现了跨地区的公司经营管理？如果是后者，那么虽然可能会有不同的公司竞争，但是实现了跨城市的服务。网络和各类有收益的基础设施收费，是否标准一致？电讯区号是否也实现了一体化？城市间高速公路的交通是否还有不同的收费标准等？ 中国发展同城化的制度约束从同城化的国际规律可以看出，由于大部分基础设施的投入是市场化管理，而且投资、产业和人口以及项目等审批、建设和公共服务不会受到行政区划的限制。所以真正引领城市群内部相邻城市同城化发展的，是交通基础设施的建设以及公共服务资源的配置。前者，只要缩短了城市间通勤和物流的流通时间，同城化基本就可以实现。后者，如果不同规模城市间实现了公共服务资源配置的差距缩小，就等于基本实现了公共服务配置标准的同城化。 在中国，城市群内相邻城市间的同城化发展仍面临较多的问题。 一是交通资源配置的行政区域化管理。也就是说，一个城市管辖区域的交通基础设施项目严格限制在行政区域内，原因是投资主体和投资资金来源是由该城市自行解决的，甚至要占用该城市的一些计划分配资源。 例如，京津冀许多城市间的距离较近，已经具备了同城化发展的要求。但是基础设施投入则是根据自己的资金能力和发展规划来决定，而不是考虑到市场对空间资源配置的要求，因此有助于同城化发展的最基本的要素——基础设施的连通难以实现。 二是公共服务资源的配置严格按照行政管辖区域管理。最大的变数就是与户籍管理有关的一切公共服务资源在核心城市与其他城市之间的差距。发展水平越高的城市，实现同城化发展的约束越强。而且由于利益的差距，真正实现公共服务资源的均等化配置还存在着严重的体制障碍，甚至也影响到其他基础设施项目和要素的分配。 三是中国计划经济分配的一些重要资源，仍是按照行政区域来分配。例如最重要的稀缺资源——建设用地的指标分配，是根据行政区来申报和审批下达的。各地土地指标分配的多寡，决定了不同城市发展的前置性条件。 没有土地指标就没有产业发展的机会。无论是超大城市还是特大城市，甚至也包括地级城市和县级城市，这种土地指标的分配决定了各个城市的发展机会。因此也强化了城市间的资源竞争，甚至影响到房地产供给的变化和价格的变化。更涉及到基于房地产开发的城市土地出让金收益的变化。这是目前中国城市群之间同城化发展的最大制约因素之一。 四是城市经济发展和产业发展的竞争格局在很大程度上遏制了同城化发展。因为投资和企业资源总量有限，为了获取资源，争取发展机会，各地竞相采取各种措施提供优惠条件来竞争优质企业的投资机会。这种城市间的竞争格局大于合作格局，毕竟所有产业发展带来的收益直接可以转化为城市公共服务水平的提高，可以增强ZF公共支出能力以及完成政绩考核。 因此，如何把这种竞争格局转化为合作格局，重点是打破区域间的行政藩篱。目前看，如果只是停留在口号上，仍然难以实现真正的同城化发展。当然城市间发展水平的差异，也是影响同城化发展的重要因素。 探索打破区域行政封闭管理体系在中国推进城市群相邻城市之间的同城化发展，重点是要解决以下几个方面的问题： 一是交通基础设施的配置有助于城市间缩短要素流通时间，相当于在一个城市内部的流通；二是要实现公共服务资源配置的均等化，特别是放开户籍管理制度；三是基础设施和公共服务项目的投入、申报和审批要打破城市行政管辖区的界限；四是要充分利用不同规模城市间的成本差异，实现功能的疏解和要素的再分配，特别是允许产业间的合理流动；五是要通过产业互补来化解竞争；六是要逐步取消政绩考核的传统标准，以区域间总体发展水平的提高为最大利好。 从这些角度来看，同城化发展是改革的问题，是打破区域行政封闭管理体系的最重要的制度性探索。 值得注意的是，同城化发展不等于因两个相邻城市空间距离较近，就要在规划上相互靠拢，试图创造同一个城市发展空间。 中国的许多城市距离较近，但是要填补两个城市间十几公里距离的空间，需要巨大的投资和产业的进入，在某种程度上并不现实。如果对规划的空间进行了基础设施投入和开发，却没有带来相应的产业进入，反而会造成过度投入，导致资源的闲置和浪费。 因此，要在尊重城市发展规律的基础上，允许城市之间市场资源自动选择发展空间。ZF的作用是提出环境和生态的约束要求，并根据空间规划和发展规划，解决基础设施和公共服务资源配置的问题。 作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢
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发表于 2023-12-6 11:21
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