从自然资源部〔2023〕193号文看城市更新

Kirin9000

10月8号自然资源部发布了关于城镇开发边界管理的193号文，措辞之严厉，实属罕见。结合现在如火如荼的城市更新，以及愈发捉衿见肘的城市财政和未来城市发展和城市竞争说一些简单的看法。

一、国土空间规划的基础引领作用愈发明显

从当年的土地利用总体规划到现在的国土空间规划，一举奠定了全国范围内的海陆信息数据化、可视化、可检索、可监管。至此，GJ的大家底完成了基础性、普遍性的同意管理 。未来所有基于国土资源的利用，将进入新的管理时代，当年动辄数万亩的小镇、园区开发等圈地运动将不复存在，所有的建设活动将在新的国土空间管理框架下进行，莫出其右。

二、城市发展将带上紧箍咒

未来，城市发展的增量将受到严格的管控。

193号文明确，三区三线划定成果是不可逾越的红线，类城镇建设所需要的用地（包括能源化工基地等产业园区、围填海历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目等）均需纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数，严禁违反法律和规划开展用地用海审批。严格城镇开发边界范围内耕地和永久基本农田保护，确需对永久基本农田进行集中连片整治的，原则上仍应以“开天窗”方式保留在城镇开发边界范围内，且总面积不减少；确需调出城镇开发边界范围的，应确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大。措辞之严厉，给城市增量发展定了紧箍咒。

雪上加霜的是：1、市县国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量用地使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段总量控制，以便为未来发展预留合理空间。在严格落实耕地保护优先序，确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对以下几种情形的城镇开发边界进行局部优化。2、城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。

基本可以判断，现有所有城市的规模在未来基本定型，随着人口的缩减，城市减量发展，城市合并发展等现象会出现，未来抢人大战会愈演愈烈。ZF财政主导的公共基础设施投资等会大量减少，ZF相关企事业单位减少，会逐步完成小ZF、大管理的转变。

三、2023城市发展新元年

严格来说，从十四五起始，城市发展的元年就已经开始了，只不过有的城市反应快，有的还在末路狂奔。

193号文将从顶层彻底扭转城市管理者的思想、掐断末路。没办法啊，城市规模就这样了，红线在那摆着，突破不了，也不敢突破，怎么办呢，只能在现有的家底下，进行资源的重新整合，目前比较有效的手段就是城市更新。

城市更新从试点城市开始，也经历了几年的发展。陆陆续续出了很多的相关文件，也有相关案例落地。大体可以分为两类，一类是旧的以地产开发为驱动力穿城市更新外衣的项目；一类是城市基础设施提升、老旧小区改造等以工程物理更新的项目。

193号文指出各地要结合市县国土空间规划编制审批实施，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，细化功能分区和用地布局，统筹存量用地和增量用地、地上空间和地下空间，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，使城镇开发边界划定成果精准落地实施。

该文件对后续城市更新项目的影响极大，做一个大胆的猜想，未来城市更新的规模可能比预想的还要大，甚至有可能是城市新功能区的重塑，功能区多点开花，城市城运的重新塑造，在此之下，会出现一系列的子项目，子项目再大背景下进行系统推进，而不是目前的零星分布，遍地开花。